岳绍飞
人大和“一府两院”在法律上究竟是什么关系？根据宪法和组织法，二者是产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系。但是，近来有同志认为，二者之间也是支持与被支持的关系。2002年8月23日，全国人大法律委员会主任委员王维澄在九届全国人大常委会第二十九次会议上作关于监督法草案说明中说，“人大及其常委会监督人民政府、人民法院、人民检察院的工作，但不代替‘一府两院’行使职权，而是监督、督促和支持‘一府两院’依法行使职权”。据此，持上述观点的同志似乎找到了依据，认为人大和“一府两院”在法律上的“支持与被支持”的关系将因监督法的颁布而得到认可。从地方各级人大司法监督工作的实践看，无论在人大工作的同志，还是在司法机关工作的同志，对监督与支持关系的认识并不是很清楚，存在认识上的差异，如有的把监督和支持等同起来，把支持和监督混为一谈；有的把监督和支持截然分开，看不到两者的内在联系等等，其结果要么是强调支持而削弱了监督，要么是强调监督而忽视了支持，同样也不能达到监督的目的。
笔者认为，把人大和“一府两院”的关系定位在支持与被支持的关系上，违背了我国的宪政制度理念，在法律上混淆了人大对“一府两院”的监督和支持的关系。
人大监督“一府两院”，“一府两院”接受人大监督，这是基于我国宪政制度所确定的监督和被监督的关系。我国的基本政治制度或宪政制度是人民代表大会制度。这个制度建立的基本理念是民主与集中的恰当结合。在我国宪政制度中，人民代表大会具有双重公法人格，即权力机关和立法机关。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关，是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这是人民代表大会作为权力机关的公法人格。同时，根据宪法对人民代表大会职权的规定，人大还享有立法权，具有立法机关的公法人格。这样，人大的权力主要分为两部分，一是把立法权保留下来自己直接行使；一是人大授权“一府两院”行使行政、司法权。因此，人大在国家机关体系中处于最高地位。这使得人大与“一府两院”的关系在总体上是抽象权力与具体权力的关系，是授权与职责的关系，是决定与执行的关系，是监督与被监督的关系。人大完全处于单向的权力关系，“一府两院”对人大不存在反向权力关系。基于这种宪政理念，作为“一府两院”中的“政府”，它对产生它的人大，需要承担的是政府责任、政府义务；作为“一府两院”中的“两院”，它对产生它的人大，需要承担的是司法责任、司法义务。据此，如果说人大和“一府两院”的关系在法律上也可以定为支持和被支持的关系，那么，“支持”是人大的权利还是义务？如果是权利，其从何而来？如果是义务，这岂不是说“一府两院”享有人大支持的权利？这显然会使本来清晰的我国宪政理念变得模糊和混乱。
如何认识和处理人大和“一府两院”监督和支持的关系呢？宪法规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。地方组织法规定，县级以上地方各级人民代表大会及其常委会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院工作。人民法院、人民检察院和作为各级人民政府组成部分的公安机关接受本级人大及其常委会的监督，实际上是一种执行宪法和法律的行为，是依法办事的具体表现。再者，监督是一种制约，监督不等同于支持，不能笼统地讲监督就是支持。人大及其常委会对司法机关合法的、正确的执法活动应当给予肯定，对司法机关在执法活动中依法办事、严格执法予以支持，否则就督促纠正。这里的支持，应理解为支持“一府两院”依法行使职权，而不能错误地理解为是把人大与“一府两院”的关系定位为支持与被支持的关系。因此，正确认识监督和支持的关系，不仅对我们正确认识宪法、正确认识人大制度有帮助，对我们正确实施监督法也是有帮助的。人大对“一府两院”的监督虽然不等同于支持，但监督的目的和实质是支持，两者在工作中是既对立、又统一的关系。人大通过履行监督工作职责，保证宪法、法律在本行政区域内的正确实施；司法机关在人大监督下通过自己的执法活动，保证法律的正确执行，二者在法律授权下的工作方法和形式不同，但目的和本质是一致的。从这个意义上讲，监督的目的和实质是支持。
一定要把对“一府两院”的监督和支持有机结合起来，促进依法行政、公正司法。这是人大及其常委会更好地履行宪法和法律赋予的职责所必须注意把握的基本原则，它直接关系到地方国家权力机关职能作用的有效发挥。强调监督和支持的有机结合，并不是要弱化人大的监督职能，而是为了更好地履行人大监督职能。搞好监督与支持的有机结合，关键是既要敢于监督，又要善于监督。如果不敢监督，就达不到监督的目的，同样也谈不上支持。只有严格依法开展监督，才能既充分发挥人大监督职能作用，又支持与促进司法机关的工作。
编辑：李杰
