李 仕 民
监督权是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要职权。对监督权的行使，长期以来，缺乏统一的法律规范，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）的颁布施行对监督与被监督的关系作出了法律上的规定，为各级人大常委会行使监督权提供了法律依据。然而“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，影响人大常委会行使监督权的诸多因素并不会因此自然消失。笔者认为，各级人大常委会要依法行使好监督权，还需要正确处理好以下三大关系：
一是要正确处理好坚持党的领导与加强人大监督的关系，解决不敢监督的问题。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是执政党。始终坚持党的领导是历史的结论，是人民的选择，是国家发展、民族振兴，中国人民为人类文明作出更大贡献的根本保证。邓小平同志指出：“从根本上说，没有党的领导，就没有现代中国的一切”。江泽民同志指出：“加强党的领导和发挥国家权力机关的作用是一致的”，“只有在党的领导下，才能充分发挥人民代表大会制度的作用；而人民代表大会制度的加强和完善，可以更好地实现党的领导”。也就是说坚持党的领导与发展社会主义民主政治是一致的。人大常委会在其全部活动包括立法活动和监督活动中，坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领，坚持党的方针、政策，贯彻党的重大决策，依照法定程序，在充分发扬民主的过程中实现党的正确主张和人民共同意志的统一，从而保证党的主张通过国家的形式得到贯彻落实。坚持党的领导是人大常委会在行使监督权中必须始终不渝遵循的政治原则；支持人大常委会依法行使监督权是实现党的领导的重要表现形式。在工作实践中，导致人大常委会监督缺位的问题时有发生。有的地方党委以加强党的领导为由，无视人大的法定职能，对所辖区域内的各项事务“一竿子插到底”，代行或干预地方国家权力机关行使职权，导致人大成为党委的“附庸和摆设”；不少地方正在或已经推行“扩大党政交叉任职”，政府领导身兼行政和党内双重职务，这对于精简领导职数，提高办事效率无疑是对的，但也容易产生思想认识上的障碍，导致一些地方人大在监督中的畏难情绪，在具体实施监督时放不开手脚，不敢监督；还有些地方党政不分，党政行为共为一体，党委包揽政府事务，甚至政府事务性的决定也是党政联合发文，人大难以实施监督。还有体制性的障碍，中央与地方的关系、上级与下级的关系，也势必影响到监督权的行使，有可能出现监督对象以执行上级决定为由，把同级人大常委会的监督撂在一边。
以上问题，笔者认为，关键是个思想认识问题。从执政党的角度讲，党对人大的领导主要是政治、思想和组织的领导，而不是党委代行人大职权。人大常委会依法行使职权是党的意志的体现，不仅不是削弱党的领导，而是加强党的领导，理应得到各级党委的重视和支持。《党章》规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关、经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”。作为身兼行政和党内双重职务的领导一方面要积极支持人大依法行使职权，另一方面更应该主动自觉地接受人大监督。加强党的领导，党委不是包揽政府事务，代行行政职权，更不要对政府决定处理的事务联合发文，以党代政，这将导致政府在行政过程中如果出现失误而影响执政党的威信。地方各级人大常委会之间虽属指导关系，但要加强衔接沟通和协调，努力消除影响监督法实施过程中的体制性障碍，这样就可以较好地解决因同级人大常委会监督与上级监督不一致时而影响到下级以“执行上级决定”为由，把人大常委会的监督撂在一边，导致监督权的缺位。
二是要正确处理好加强人大监督与支持政府、法院、检察院依法行使职权的关系，解决好不善于监督的问题。依法治国，建设社会主义法治国家，是我们党在新的历史时期领导全国人民治理国家的基本方略，是推进社会主义民主政治建设的必然选择。早在1945年7月，抗战胜利前夕，爱国民主人士黄炎培先生到延安访问，当时他已经清楚地看出中国共产党领导的革命必将取得胜利，于是就向毛泽东主席提出了中国共产党执政后如何跳出历朝历代兴衰更替的“周期率”这样一个重大问题。毛泽东主席当即斩钉截铁地回答说：“我们已经找到了新路，就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢懈怠。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。邓小平同志深刻总结了我国历史与现实的、正面的与反面的经验，特别是十年内乱的沉痛教训，在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中指出：“最重要的是一个制度问题”，制度“更带有根本性、全面性、稳定性和长期性。”“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。中国特色社会主义法律制度要有效地保证正确行使权力，防止滥用权力，两种重要的机制是不可缺少的：一是制度，二是监督。不受监督的权力必然导致腐败。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的根本途径和最高实现形式。人民代表大会作为国家权力机关对政府和法院、检察院进行监督，是党和国家监督体系的重要组成部分，是代表国家和人民进行的监督，是具有法律效力的监督，是国家最高层次的监督。胡锦涛总书记强调：“各级人大常委会要依法加强对政府、法院、检察院的监督。政府、法院、检察院要忠实履行宪法和法律赋予的职责，自觉接受人大监督，不断提高依法行政、公正司法的水平”。《监督法》第五条规定，人大常委会对政府和法院、检察院的工作实行监督，目的是“促进依法行政、公正司法”。人大常委会对政府、法院、检察院的工作既要制约、监督，又要支持、促进，是寓支持促进于制约、监督之中。国家权力机关和国家行政机关、审判机制、检察机关虽然职责分工不同，但目标是完全一致的，都是在党的统一领导下，依法独立负责地履行职责，分工合作，协调一致地开展工作。这一点同西方国家实行的“三权鼎立”政体是有本质区别的。
当然，人大常委会在行使监督权中，既要敢于监督，又要善于监督，做到不失职不越权。人大常委会行使监督权主要是审议、决定关系国家工作全局的重大问题，它并不代替依照法律规定分别属于政府和法院、检察院的职权。也就是说，人大及其常委会行使国家权力的特点是只作决定，而其自身并不具体执行。胡锦涛总书记指出：人大监督应该是依照宪法和法律规定，把关系改革发展、稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题作为监督的重点，综合运用听取和审议工作报告、执法检查等形式，切实加强对带有普遍性、倾向性的问题进行监督，以增强监督的针对性和实效性。这就要求人大常委会在监督工作中更加关注人民群众切身利益，把群众关心的难点、热点问题作为监督工作的重点，认真抓、反复抓、一抓到底，直到问题得到切实解决。长期以来，人大常委会审议意见的效力如何，历来备受社会各界的关注，也是人大常委会作为国家权力机关，代表人民行使权力是否履职尽责的问题，更是关系到巩固执政党地位的大问题。对此，监督法规定对于人大常委会组成人员的审议意见，行政机关、审判机关、检察机关应当研究处理，并将研究处理的情况书面报告常务委员会。如果常委会认为必要，还可以对专项工作报告作出效力更高的决议，确保人大的决议决定得到落实，从而在一定程度上避免办理工作的随意性。这样，人大常委会的监督工作才不致流于形式，才不会辜负人民群众的期望。
三是要正确处理好人大常委会与人民代表大会和人民群众的关系，解决自觉接受监督的问题。各级人民代表大会是由人民通过民主选举产生的国家权力机关，是代表人民行使国家权力的，它的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。正如吴邦国委员长指出的：“人大的最大优势是密切联系群众，最大的危险是脱离人民群众，人民群众的根本利益和共同意志，是人大一切工作的出发点和归宿”。各级人大常委会是本级人民代表大会的常设机关，由本级人民代表大会产生，对它负责，受它监督，据此，监督法第六条规定，各级人大常委会“行使监督职权的情况，应当向本级人民代表大会报告，接受监督”。同时，监督法在总则部分明确提出各级人大常委会行使监督权的情况还要向社会公开，在第二、三、四章分别提出具体要求，规定了“四个”方面向社会公布。即常委会听取和审议专项工作报告的年度计划向社会公布；常委会听取专项工作报告及审议意见，人民政府、法院、检察院对审议意见研究处理情况或执行决议情况的报告向社会公布；常委会听取国民经济和社会发展计划的执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见，人民政府对审议意见的研究处理情况或者执行决议情况的报告向社会公布；常委会的执法检查及审议意见，人民政府、法院、检察院对其研究处理情况的报告，向社会公布。这四个向社会公布，一方面进一步提高了人大监督工作的透明度，把人大常委会的监督工作置于了人民的监督之下；另一方面对执法主体提出了更高、更严的要求。虽然监督法对人大常委会如何行使监督权作了明确规定，但对人大常委会“不依法履职该怎么处理”并没有作出规定，这就有可能导致其不作为或乱作为。因此，必须强化对人大常委会行使监督权的监督，以确保其“由人民产生，对人民负责”，真正把人民赋予的权力用来为人民谋利益。
当然，人大常委会行使好监督权还需要不断加强自身建设，不断提高履职水平和执政能力。大兴调查研究之风，大兴求真务实之风，大兴艰苦奋斗之风，坚持走群众路线，充分发扬民主，真正做到倾听民声、反映民意、集中民智、解决民难，才能不负人民重托，履好职，尽好责，维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益。 （作者系巴中市巴州区人大常委会副主任）
