易 韬
地方人大常委会对规范性文件进行备案审查是地方人大常委会依法行使监督权的重要形式 ， 建立和完善地方人大常委会规范性文件备案审查制度是坚持和完善人民代表大会制度的客观需要。 我国 《监督法》 对 规范性文件的备案审查专门 进行了规定，并 授权省级人大常委会参照立法法的有关规定对地方人大常委会审查、撤销规范性文件的程序作出具体规定。它标志着地方人大常委会规范性文件备案审查制度的正式确立，为地方人大常委会对规范性文件进行备案审查提供了直接的法律依据，极大地促进地方人大常委会规范性文件备案审查制度的法律化、制度化和程序化。 但是 ，地方人大常委会规范性文件备案审查制度还存在备案审查程序缺乏、范围不明确、受理和审查机构不统一、审查标准不规范 、反馈和纠正机制不健全 等突出问题。如何加强和完善规范性文件备案审查 工作 ，笔者作了一些调查和思考，谈一谈个人的一些认识。
一、 明确备案审查范围
备案是指地方的规范性文件制定主体将其制定的规范性文件报地方人大常委会登记、存档，以备审查的制度。地方人大常委会 对 规范性文件 进行 备案审查，首先必须明确备案审查的范围，这是备案审查的前提。“规范性文件” 是 指地方各级国家机关为执行法律、法规，在其职权范围内依照一定程序制定的，除法规、规章以外的，涉及公民、法人和其他组织权利和义务的，具有普遍约束力的，可反复适用的文件。纳入备案审查范围的规范性文件必须符合这个基本概念要求，同时还要符合一些具体标准。 一是 从规范性文件的制定主体来看，应限于各级国家机关，包括权力机关、行政机关、司法机关和具有行政管理职能的事业单位以及其他组织。 作为县级区来讲 包括： 区级人大及其常委会 、 乡镇人民代表大会 、 区人民法院 、区人民检察院依据法律、法规、规章授权行使行政管理职权的人民政府派出机构，具有行政管理职能的事业单位以及其他组织。但一些临时性的行政机构、议事协调机构、行政机关的内设机构、实行垂直领导的人民政府工作部门的下属机构等因不具有独立行使职权、承担责任的能力，不能作为规范性文件制定主体。从理论上讲，地方人大常委会有权要求这些有权制定规范性文件的主体制定的规范性文件都接受备案审查，但实际上难以做到。对 区 人民政府所属工作部门，依据法律、法规、规章授权行使行政管理职权的派出机构，具有行政管理职能的事业单位以及其他组织制定的规范性文件，可以报 区 人民政府备案，由 区 人民政府进行备案审查，以充分发挥行政机关内部层级监督的功能。这一方面是考虑到地方人大常委会对这些规范性文件进行备案审查没有直接的法律依据；另一方面是考虑到规范性文件数量庞大，其中又尤以行政规范性文件数量最多，目前地方人大常委会没有力量对全部的规范性文件进行备案审查；加之行政机关内部的规范性文件层级监督日趋完善，可以充分发挥其作用。当然，不报备案并不意味着没有审查权，地方人大常委会仍然可以根据有关单位或者个人的审查要求或者建议对这些规范性文件进行 间接 审查。 二是 从规范性文件所规范的内容和效力来看，它必须涉及公民、法人或者其他组织的权利和义务，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力，其规范的对象是不特定的人，不是一次性适用而是可以反复适用。而调整国家机关内部关系的规则只对国家机关内部有约束力，不涉及公民、法人或者其他组织的权利和义务，不属于规范性文件。比如国家机关的内部工作制度、人事任免决定以及对具体事项作出的处理决定、向上级国家机关的请示和报告等就不属于规范性文件。
二 、确定备案审查机构
地方人大常委会作为地方国家权力机关的常设机关，是审查规范性文件的当然主体，毫无疑问享有规范性文件审查权。但由于常委会会议次数少，会期短，难以开展日常性的审查工作，所以必须由地方人大及其常委会的相关机构承担一定的审查职责。按照宪法、地方组织法等法律的规定，地方人民代表大会的专门委员会拥有审议权，而规范性文件审查权属于审议权的范畴，所以专门委员会享有规范性文件审查权是有法律依据的。目前许多地方人大由于人数少等原因没有设立专门委员会而只设立常委会工作机构，于是有一些地方干脆赋予常委会工作机构规范性文件审查权。这种做法值得商榷。因为根据宪法、地方组织法等法律的规定，常委会的工作机构没有审议权，直接赋予常委会的工作机构规范性文件审查权法律依据不足；而且县级的人大常委会工作机构一般人数较少，直接赋予其规范性文件审查权也不够慎重，无法充分体现集体行使职权的原则。 笔者认为， 比较可行的办法是地方人大常委会的工作机构 进行初审后 由常委会主任会议行使规范性文件审查权。
三 、完善备案审查程序
地方人大常委会收到报送备案的规范性文件后或者收到对规范性文件提出的审查请求或建议后，即进入审查程序。审查是指地方人大常委会对规范性文件的合法性、合理性进行检查和监督的制度和活动。要保障审查公正、有效，必须科学设计审查程序。 完善 备案程序主要 研究备案时间、备案材料、备案登记 三个方面 的问题。
（一）设定备案时间。 立法法和法规规章备案条例规定，法规规章应当在公布后的三十日内报有关机关备案。而各地对规范性文件报送地方人大常委会备案的时间规定则各不相同，如四川、福建、湖南、江西等省规定为发布后30日内备案，安徽、重庆等省规定为发布后15日内备案，河南规定为发布后10日内备案，黑龙江、青海、河北、新疆、内蒙古等省规定为发布的同时备案。 巴中市人大常委会规定为发布后 30 日内备案。我区也应规定的发布后 30 日内备案。
（二）报送备案材料。 报送的备案材料 应当包括备案报告、规范性文件正式文本、起草说明并附相关法律、法规、规章和政策依据，有条件的还要报送正式文本和起草说明的电子文本。备案报告要载明备案的规范性文件的名称、制定机关通过的时间、文件号、公布日期和施行日期、报送备案的时间。起草说明要包括制定规范性文件的目的、依据、主要内容、重大分歧意见的协调和处理情况以及公民、法人或者其他组织对规范性文件的意见和建议，举行听证会的，还应当提供反映各方面意见的听证报告。
（三）做好备案登记。 地方人大常委会收到报送备案的材料后，应当按照统一格式进行登记，发现报送的材料不符合规定的，应当通知制定机关及时补充有关资料。地方人大常委会应当 及时 公布经备案登记的规范性文件的目录；制定机关应当在每年一月底之前将本机关上一年度制定的规范性文件的目录报送地方人大常委会。备案登记有利于地方人大常委会全面掌握规范性文件的制定情况，及时发现存在的问题，同时为审查规范性文件打下基础。
四、 掌握备案审查标准
规范性文件审查标准问题既是一个极其重要的问题，也是一个非常复杂的问题。因为审查标准作为地方人大常委会审查规范性文件是否适当的标准或尺度，直接影响着规范性文件审查的合法性、公正性、权威性 。同时， 规范性文件多种多样，难以给规范性文件审查设定一个固定的、具体的、详尽的标准。那么，地方人大常委会按照什么标准来审查规范性文件呢? 《 监督法 》 第三十条规定，地方人大常委会对下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列三种不适当的情形之一的，有权予以撤销：一是超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；二是同法律、法规规定相抵触的；三是有其他不适当的情形，应当予以撤销的。 由此可以看出， 地方人大常委会审查规范性文件的标准包括合法性审查标准和合理性审查标准。合法性审查的具体标准一般包括：一是制定规范性文件的主体是否合法；二是是否超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务；三是规范性文件的内容是否与宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议相抵触；四是制定程序是否合法；五是同级别的规范性文件对同一事项的规范是否一致。合法性审查有宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议作依据，比较容易操作。合理性审查是对规范性文件的内容是否客观、适度、符合公平正义等法律理性，是否符合本行政区域的具体情况和实际需要进行审查。一般来讲，规范性文件的合理性包括两层意思：一是制定规范性文件的动机、目的和具体规定符合法律的目的、原则和精神；二是自由裁量权的行使符合公正、合理、客观、适度的一般要求，包括：相似的情形给予相似的处理；相关因素应当考虑，不相关因素不予考虑；对具体问题的规定符合客观情势；采取行政措施不超过必要的限度；符合信赖保护原则等。
五、 建立备案审查反馈和纠正机制
（一）建立反馈机制。 对有关主体提出的规范性文件审查要求或者建议，地方人大常委会要建立相应的反馈机制，否则很可能导致有关主体提出的审查要求或者建议得不到处理，规范性文件备案审查制度流于形式。同时，地方人大常委会将审查规范性文件的情况进行反馈，既是对提出规范性文件审查要求或者建议的主体的权利的尊重，也是对备案审查机关自身行为的约束。规范性文件审查的反馈机制大致包括以下内容：一是对相关主体提出的审查要求或者建议，受理机构不予受理的，应当在合理的期限内明确告知审查请求人不予审查的理由，并听取其申辩；二是审查机构进行审查后，是否进行修改或者撤销，及其采取行为的原因都应当在合理的期限内及时告知审查请求人。如果审查请求人对审查的结果不满意，可以依据相应的程序进行申辩。审查机构最后认为规范性文件不存在不适当的问题，审查程序即告结束。
（二）建立纠正机制。 审查机构认为规范性文件存在不适当的问题， 就要启动 纠正 机制， 主要 把握 三个 环节 ：一 是 与制定机关进行沟通协商，要求制定机关说明情况。虽然在规范性文件报送备案时，要求制定机关将正式文本、备案报告、起草说明及相关依据等一并报送，但在审查过程中，有时仅靠这些文件仍不能解释清楚有关的问题，为了使审查机构全面、精确地了解制定机关制定规范性文件的目的与依据，提高审查效率，审查机构有必要要求制定机关说明情况。二 是 由审查机构提出书面审查意见，要求制定机关纠正。制定机关应当在规定的期限内对审查意见进行研究，提出是否修改的意见，并向审查机构反馈结果。三 是 制定机关不纠正的，主任会议可以向人大常委会提出审查意见和予以撤销规范性文件的议案，通过常委会审议决定，撤销不适当的规范性文件。（作者系巴州区人大常委会法制工作委员会副主任）
编辑：李杰 责任编辑：李仕民
